Codification des règles d’indemnisation en cas de refus du préfet d’exécuter un jugement d’expulsion

RÉGLEMENTATION – Comme nous l’indiquions dans nos colonnes (voir numéro d’octobre 2023 page 33), la loi du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite a prévu que « les modalités d’évaluation de la réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique afin d’exécuter une mesure d’expulsion » soient dorénavant « précisées par décret en Conseil d’État » (nouvel alinéa ajouté à l’article L.153-1 du Code des procédures civiles d’exécution). Plus de deux ans après la publication de la loi « Kasbarian », le décret n° 2025-1052 du 3 novembre 2025 relatif aux modalités d'évaluation de la réparation due au propriétaire en cas de refus du concours de la force publique vient enfin de paraitre au journal officiel. Par Frédéric Zumbiehl, juriste UNPI

À quelques nuances près, le décret du 3 novembre 2025 est conforme à la version transmise pour avis par les services de l’État à l’UNPI au printemps dernier et sur laquelle cette dernière a pu faire ses observations. L’UNPI a pu veiller à ce que le décret ne vienne pas limiter l’indemnisation due aux propriétaires confrontés à un refus d’exécuter un jugement d’expulsion. Au contraire, le décret ne fait que codifier les solutions retenues jusqu’ici par les juridictions administratives (ce sont elles qui connaissent des recours en responsabilité engagés contre l’État pour refus d’exécuter un jugement). 

Les tribunaux doivent désormais appliquer les règles codifiées dans le décret du 3 novembre 2025. Cependant, plus qu’aux tribunaux, cette codification s’adresse aux préfectures au moment d’accorder à l’amiable une indemnisation en échange d’une renonciation à agir en justice. Au cours de l’examen de la loi Kasbarian avait en effet été critiqué le fait que les doctrines et pratiques d’indemnisation transactionnelle pouvaient varier sensiblement d’une préfecture à l’autre. Le décret fait ici œuvre d’harmonisation. 

Il reste que, si une préfecture rechigne à accorder spontanément une indemnisation conforme aux règles, ce n’est que devant le tribunal administratif que l’on pourra invoquer les dispositions issues du décret du 3 novembre 2025. 

Période de responsabilité de l’État

Le décret du 3 novembre 2025 codifie tout d’abord les solutions retenues par les tribunaux concernant la « période de responsabilité de l’État ».

Concernant son point de départ, celle-ci démarre à la date de la décision explicite de refus du concours de la force publique par le préfet de département ou par le préfet de police (à Paris), « ou, en l'absence de décision explicite, à l'issue d'un délai de deux mois suivant la date de la demande de concours de la force publique » (nouvel article R.154-1 du Code des procédures civiles d’exécution). Le nouvel article R. 154-5 du CPCE rappelle néanmoins que, si le refus d’accorder le concours de la force publique intervient au cours de la trêve hivernale ou pendant le cours d’un délai de grâce accordé par le juge, la période de responsabilité ne démarre qu’à l’issue de la trêve ou du délai de grâce. 

Concernant son terme, « la période de responsabilité de l'État prend fin à la date de survenance de l'un des évènements suivants :

- lorsque le préfet accorde ultérieurement le concours de la force publique ou à la date de sa mise en œuvre effective lorsque celle-ci intervient plus de quinze jours après sa décision, sauf si ce délai est imputable au propriétaire ou à son commissaire de justice ou justifié par des circonstances particulières ;

- lorsque les occupants quittent volontairement les locaux, à la date à laquelle leur départ a été constaté ;

- lorsque le bénéficiaire de la décision de justice renonce à poursuivre l'expulsion ;

- lorsque le bien immobilier est vendu, à la date de signature de l'acte de vente ;

- lorsque l'occupant décède ».

Si le refus d’accorder le concours de la force publique intervient au cours de la trêve hivernale, la période de responsabilité ne démarre qu’à l’issue de la trêve

Préjudices indemnisables

Le décret du 3 novembre 2025 reprend ensuite les chefs de préjudice habituellement indemnisés par la jurisprudence. Ainsi, l’indemnisation à verser aux propriétaires doit couvrir : 

« - la perte des loyers et des charges locatives récupérables sur l'occupant ;

- la perte de la valeur vénale du bien liée à une vente désavantageuse ;

- les frais liés à l'impossibilité de vendre le bien ;

- les frais de remise en état ;

- les frais de commissaire de justice ;

- la taxe d'enlèvement des ordures ménagères ;

- le trouble dans les conditions d'existence » (nouvel article R.154-7 du CPCE). 

Certaines précisions ajoutées par le nouvel article R.154-7 du CPCE interrogent néanmoins. En particulier, alors que la perte des loyers s'apprécie normalement par référence au loyer inscrit au contrat de bail, le décret précise que, « en l'absence de contrat de bail ou s'il apparaît que le loyer prévu par celui-ci ne correspond pas à la valeur locative réelle du bien, le demandeur établit cette dernière par tout moyen ». Autant il parait logique de se référer à la « valeur locative réelle du bien » à défaut de contrat de bail, autant il parait curieux de refuser de prendre en compte le loyer inscrit au bail au motif que ce dernier ne correspondrait pas à la valeur locative réelle du loyer. S’agit-il de sanctionner indirectement les propriétaires qui pratiqueraient des loyers au-dessus des prix du marché ? S’agit-il d’un nouveau moyen pour abaisser le montant des indemnités à verser aux propriétaires ? Cette précision ne figurait nullement dans le projet de décret transmis au printemps dernier par les services de l’État à l’UNPI, auquel cas cette dernière aurait demandé son retrait. Aussi, l’UNPI sera très vigilante sur la façon dont ce nouveau texte est appliqué.

Procédure de demande d’indemnisation amiable (obligatoire avant de saisir un tribunal)

Enfin, les nouveaux articles R.154-2 et R.154-3 du Code des procédures civiles d’exécution clarifient la procédure de demande d’indemnisation amiable en préfecture à mener avant d’agir en responsabilité devant le tribunal administratif. 

Il est notamment précisé que tout propriétaire se plaignant d’un refus d’exécuter un jugement d’expulsion exécutoire doit saisir la préfecture « par tout moyen permettant d'en assurer la date de manière certaine » (recourir au moins à une lettre recommandée avec accusé de réception), en joignant toutes les pièces établissant le préjudice. La préfecture doit ensuite adresser au pétitionnaire un accusé de réception. 

Après examen de la demande, le préfet peut proposer un montant d’indemnisation. En cas d’accord du propriétaire, une transaction est signée par laquelle « le propriétaire s'engage à renoncer à tout recours, y compris juridictionnel, concernant le même litige, ainsi qu'à rembourser l'État de toute somme qu'il aurait perçue, ou percevra, tant de l'occupant sans droit ni titre, que d'organismes tiers ». En revanche, si le propriétaire refuse le montant proposé, il lui appartient de contester ce dernier « dans le délai de recours contentieux ». De même, si la préfecture rejette la demande d’indemnisation ou reste silencieuse pendant deux mois, le propriétaire devra contester ce refus dans les deux mois.

Si le propriétaire refuse le montant proposé, il lui appartient de contester ce dernier « dans le délai de recours contentieux »